就业是民生之本，就业是否充分是考察一个国家或地区宏观经济状况的重要指标。改革开放以来，我国在劳动就业方面取得了举世瞩目的成绩。然而，由于我国人口众多，地区间经济发展不平衡，加之产业结构转型下资本对劳动的排斥必不可免，在劳动力整体供大于求的情况下，就业总量矛盾虽有缓解，但就业的结构性矛盾和区域性问题日益凸显。针对我国就业形势面临的复杂背景，如何解决就业问题已成为各级政府未来工作的重中之重。因此，深入分析我国近几年就业形势的变化，切实做好当前经济形势下的就业工作，同时准确研判我国未来就业趋势，对于实现充分和稳定就业、促进我国经济健康可持续发展具有重要现实意义。
一、当前我国就业形势的基本情况
当前，我国农村仍存在很大规模的剩余劳动力有待转移，城镇失业人口及未就业毕业生逐年积累并有扩大趋势，就业问题将是未来几年我国需要重点关注的问题。从产业结构角度看，第三产业正成为我国吸纳就业的主力产业；从所有制角度看，我国就业人口主要集中于非公有制经济；从区域结构角度看，经济发展水平与区域吸纳就业能力正相关。同时，我国就业人口整体素质仍显偏低，已不适应当前经济发展方式转变和产业结构调整的要求。
(一)我国就业结构现状
就业结构主要体现了社会劳动力在各部门、各行业、各地区的配置结构，这里主要从就业产业结构、就业所有制结构和就业区域结构加以考察。一是就业的产业结构。随着产业结构的变动，我国就业的产业结构也发生一系列变化，就业人员开始从第一产业向第二、第三产业转移，第一产业吸纳劳动力的能力逐年下降，从2009年的28 890万人降低到2013年的24 171万人；第二产业吸纳的就业人员从2009年的21 080万人增加到2013年的23 171万人；第三产业2009年就业人数为25 857万人，到2013年已达29 636万人。虽然我国第三产业就业人员增幅略高于第二产业，但相对发达国家来说，第三产业发展的速度偏慢，充分发挥第三产业吸纳劳动力就业的潜能，仍是我国未来相当长时间的重要任务。二是就业的所有制结构。近年来，随着我国非公有制经济在国民经济中的比重逐年提高，非公有制经济部门吸纳就业人员的数量及所占比重一直呈上升趋势，成为吸纳劳动力人口的主要渠道。三是就业的区域结构。从我国就业人员分布地区来看，主要集中在经济发达地区和省份，中西部地区由于经济发展相对缓慢，其吸引就业的能力也相对较弱。这说明经济发展水平是影响就业情况的重要因素之一，也侧面解释了就业区域结构形成的原因。
(二)我国失业人口现状
目前，我国的失业人口主要分三类：
一是城镇登记失业人口。
城镇登记失业人口指城镇常住人口中(男16～50岁，女16～45岁)，具有劳动能力但未从事为取得劳动报酬或经营利润的劳动，并在当地就业服务机构求职登记的失业者。2010～2013年，我国城镇登记失业人数和失业率呈现稳中有升的趋势，我国城镇登记失业人口从2010年的902万人上升到2013年的926万人，仅2013年城镇登记失业人口较上年就增加了9万人。受到经济下行压力和产业结构转型的影响，城镇登记失业人口规模仍有继续扩大的压力。
二是农村剩余劳动力。
近些年，受到经济形势的影响，我国农村剩余劳动力规模波动较大。但总体看，仍有较大规模的农村剩余劳动力有待释放，其在未来将对我国就业形势产生一定冲击。
三是大学毕业生中的实际失业人口。
随着高校毕业生人数的增加，高校离校但未就业的毕业生人数不断积累，这不仅是对人力资源的一种浪费，而且日益成为不容忽视的待就业人群。
(三)我国劳动力就业素质现状
据世界银行相关研究表明，受教育程度与失业率密切相关：小学文化程度的劳动者失业率平均为15.2%，初中教育水平劳动者的失业率平均为13.3%，高中文化水平劳动者的失业率平均为9.7%，大学及以上教育程度劳动者的失业率则平均为3.2%。我国高素质、技能型人才总量严重不足，就业人员素质普遍达不到高科技和新兴行业发展的用人要求，不仅不利于我国产业的转型升级，也给未来就业形势带来隐患。
二、当前我国就业存在的主要问题
(一)就业的结构性矛盾日益突出
就业的结构性矛盾指在劳动力供求总量基本相当的情况下，劳动力供给与需求的不匹配现象，即劳动者难以实现就业的同时，部分企业却出现“招工难”，而这是近些年，也是未来几年我国将会持续存在的重要问题。受到经济下行压力、国际需求不振、国内需求尚待提升的影响，以及经济发展方式转变、产业结构转型升级的客观要求，大量劳动密集型加工企业生产萎缩或转型升级，导致传统制造业岗位需求显著减少，必然带来大批的失业人员。而这些失业人员的素质和知识水平，普遍没有达到一些新兴产业和高技术产业发展的要求，即使有着强烈的就业愿望，也很难在劳动力市场找到相适应的就业岗位，且劳动力素质的提升也并非一朝一夕可以实现。同时，我国新兴产业和高技术产业目前面临着人才短缺的困境，这已成为其发展的重要制约因素之一。经济发展方式转变和产业转型升级是未来我国经济发展的主要内容，必然伴随相对长期的结构性失业问题，如何解决好这一问题是政府和学术界必须研究和思考的重要课题。
(二)农村剩余劳动力转移挑战与机遇并存
近年来，我国高达数千万的农村转出人口流入城市和城镇，这一方面为实现农业规模化、产业化发展创造了条件，也一定程度上缓解了部分地区的企业“用工荒”和地方基础设施建设的劳动力缺口。[1]但户籍制度以及附着其上的保障制度的差异性，导致农村转移劳动力真正实现市民化困难，不仅一定程度上抵消了相关政策的效果，而且转移劳动力在城市的边缘化很容易成为城市发展的不稳定因素。农村剩余劳动力的持续转移，不仅有利于一定程度上缓解人口拐点的压力，为产业转型升级留足空间，也有利于实现农业的规模化、现代化发展。尤其是作为未来一段时间我国经济发展重要动力的新型城市化，重点集中于人的市民化，这为农村剩余劳动力的高效转移带来了难得机遇。同时，在经济下行压力下，大规模的农业人口市民化意味着政府需要承担巨大的转移成本，即使存在足够吸纳劳动力的渠道，初期的转移成本规模仍不容忽视。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出，到2020年我国常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右。而在国家限制部分城市人口规模、引导农业转移人口更多进入二级及以下城市的背景下，各级地方城市将面临越来越大的转移成本压力。如何抓住农村剩余劳动力转移带来的机遇，同时尽量降低转移成本，将成为各级政府必须认真解决的现实问题。
(三)普通高校毕业生就业压力仍然较大
近些年，随着地方高校数量的增多和规模的扩大，我国普通高等学校毕业生数量持续增长，未就业毕业生规模也持续积累。导致高校毕业生就业困难的原因主要有三点：一是经济下行压力下，国内劳动力市场需求萎缩。二是高校教育内容与培养方式落后，不适应经济发展的要求。三是毕业生就业期望值过高。高等教育是我国高素质人才的主要来源，在改革开放以来经济的快速发展中发挥了重要作用。但由于高校教育内容和培养方式改革滞后，加之高校为求“发展”盲目扩大规模和生源、毕业生就业心态不合理，不仅带来普遍的“学用脱钩”现象，更使未就业高校毕业生逐年积累，形成日益庞大的“高学历”失业大军。如果高校尤其是普通高校没有针对经济发展方式转变和产业结构转型升级的客观要求，对教育内容和培养方式进行及时的改革完善，那么未来一段时间内，高校毕业生的就业问题将更加严峻，并会成为我国未来就业的重点和难点问题。
(四)促进就业政策体系和服务体系有待完善
人口流动受限、信息不对称和教育滞后是导致就业问题长期存在的主要因素，政府往往通过对这三个因素施加影响，来解决社会就业问题。但改革开放以来，在人口红利和经济高速发展影响下，就业问题一直没有得到政府部门的足够认识。直到近些年由于国内外经济形势的变化，导致失业问题日趋严重，如何促进就业才逐渐为各级政府所重视。但由于缺乏相应经验，且促进就业的政策体系和服务体系很不完善，政府在促进就业方面仍仅限于通过税收优惠等手段鼓励企业更多吸纳失业人群，而从长期的、根本性的角度，针对人口流动限制、信息不对称和教育滞后三大因素的全方位改革尚未展开，给未来就业问题的解决留下隐患。
三、解决我国就业问题的对策
(一)坚持实施就业优先战略
党的十八大报告提出，“就业是民生之本。要贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针，实施就业优先战略和更加积极的就业政策。”因此，在转变经济发展方式、保持经济稳步发展的同时，应优先选择有利于扩大就业的经济社会发展战略，将更好解决就业问题作为经济社会发展战略和政策制定的前提。在保持经济健康快速发展的基础上，应通过调整和优化产业结构、着力发展吸纳就业能力强的第三产业，实现经济增长和扩大就业的良性互动发展，把人力资源开发过程变成拉动就业能力不断提高的过程，使人力资源成为未来我国经济发展的核心动力之一，促进经济的长期健康可持续发展。
(二)实施更加有利于促进就业的财政政策
国内外的实践和经验表明，在市场调节解决就业问题的同时，财政政策作为政府实施宏观经济调控最有效的经济手段之一，也是促进劳动力就业得以实现的重要工具。第一，加大政府直接投入力度，保障就业困难群体的利益。面对未来相当长时期内我国就业和社会保障资金需求巨大的矛盾，应通过加大政府财政直接投入，利用预算内外各种渠道，积极筹措失业救济资金、特困群体就业补助及再就业人员的培训费用等，重点保障就业困难群体的利益。同时，加强对再就业资金筹集和使用的监督管理，推进就业与社会保障事业快速发展。第二，实施积极的再就业税收优惠政策。对于国有企业下岗人员、国有企业破产需要安置的人员、享受最低生活保障且失业1年以上并办理城镇失业登记的失业人员等群体，大多仍然具备较高的再就业需求和能力。财政部、国家税务总局应进一步调整和完善再就业扶持政策，针对以上群体推出适宜的税收优惠政策。如，对从事个体经营的，在规定限额内(每人每年8000元)按四个税种依次减免。对只要自谋职业(除建筑业、娱乐业以及广告业、网吧、氧吧等服务业外)或到公益性岗位就业的，自领取税务登记证之日起，仍可享受若干年(如3年)免征社会保险补贴政策，以鼓励和帮助以上群体尽早实现再就业。[2]第三，积极创造条件开征社会保障税。开征社会保障税是多数国家普遍采用的为待业人员筹集必要的最基本生活资金的社会保障方式。[3]当前，我国社会保障费用筹集主要采取“收费”的方式，缺少一定的强制性，导致漏报、冒领及资金挪用现象较为普遍。[4]因此，应积极创造条件开征社会保障税，以此增强相关费用收支的强制性，更好地发挥其保障待业人员基本生活的功能。同时，完善社会救济制度，加大财政对失业人员的补贴力度，尤其要积极探索非公经济部门失业人员的救济办法。如，针对离退休不到5年的非公经济部门失业人员，应规定财政和企业分比例继续给予其社会保险补贴和相应的岗位补贴，直至失业人员达到退休年龄为止，以此保障失业人员的合法权益。[5]第四，对于吸纳下岗和失业人员再就业达到一定比例、并与其签订3年以上劳动合同的企业，给予一定企业税减免优惠或信贷优惠，以此鼓励有条件的企业为解决社会就业问题贡献力量。
(三)创造良好的创业和就业制度环境
就业是关系国计民生的重要问题。就业问题的顺畅解决需要完善的制度环境加以保障。首先，加强就业相关法制建设和宣传力度，以更好发挥政府促进就业、保障就业的职能。各级政府及就业管理部门应加快多层次的就业相关法律法规建设，为社会就业问题的妥善解决营造科学严格的制度环境。同时，加强就业相关法律法规的宣传力度，尤其应加强失业求职群众的普法教育，倡导公平就业理念，以更好保障劳动者享有平等就业的权利。其次，加快劳动力市场制度建设。目前，我国劳动力市场制度尚不完善，仍存在许多问题，如，劳动力就业保障制度社会化程度低，劳动就业培训和服务机构管理机制不健全，导致结构重叠、培训内容雷同、管理不顺、信息提供不及时等问题，加之我国社会生产力发展水平和国家财力的制约，已严重阻碍劳动力的充分就业与合理流动。为此，应在加快改革户籍制度的基础上，逐步打破地区与行业之间的制度壁垒，加快建立统一开放的国内劳动力就业服务平台和机制，促进劳动力资源在地区间、产业间、行业间的合理有效配置。同时，完善劳动就业培训与服务机构的管理机制，整合各方资源，提高资源利用效率，更好发挥劳动就业服务机构的效能。再次，完善公共就业服务制度体系。我国的公共就业服务体系一直存在信息更新不及时、不准确以及服务功能不足、服务手段匮乏等问题。应探索和构建全国统一的劳动者信息服务网络，全面推进就业服务配套公共事业的发展，加强对工作人员和岗位的考核管理。同时，建立和完善就业登记制度、再就业培训机制。加大公共就业服务体系建设的资金投入，强化劳动力就业服务指导功能。
(四)优化经济结构，多渠道扩大社会就业
首先，从产业结构角度看，应加快产业结构调整，充分发挥第三产业创造和带动就业的效应。随着科技的发展和智能机器的普及，传统的第一产业和第二产业吸纳劳动力的能力逐渐减弱，其劳动力占比持续下降。相较而言，第三产业吸纳劳动力的潜力巨大。这不仅得益于第三产业更加广泛的产业范围，也得益于第三产业自身的创新能力，即不断产生新的行业形态，进而不断带来新的就业岗位。发达国家发展经验同样表明，随着经济的发展和产业结构的升级，劳动力必然会从第一和第二产业逐渐向第三产业转移和集中。当前，我国第三产业发展相对滞后。作为承担就业的主渠道，预计未来几年，我国第三产业从业人员有望超过就业总数的75%。因此，应加快产业结构调整步伐，大力发展第三产业尤其是现代服务业，以充分发挥第三产业创造和带动就业的效应。其次，从企业规模角度看，应进一步改善中小企业发展环境，更好发挥其带动就业和再就业的作用。国家工商总局发布的《全国小型微型企业发展报告》显示，目前我国中小企业数量庞大，新增就业和再就业中70%的城镇居民和80%以上的农民工集中在中小企业就业。中小企业已成为安置新增就业和再就业人员的重要渠道。为此，应加大对各领域中小型和小微型企业的扶持力度，努力营造良好的外部发展环境。通过中小企业的繁荣发展，促进其吸纳就业作用的发挥。再次，从所有制角度看，应优化非公有制经济结构，不断拓宽就业渠道。改革开放以来，我国个体、私营等非公有制经济不断发展壮大，逐步成为扩大和吸纳就业的主力。但随着劳动力成本上升、国际市场需求萎缩以及我国经济发展方式转变的客观影响，非公有制经济中吸纳就业能力较强的劳动密集型行业同样面临转型升级压力，导致其吸纳就业能力逐渐减弱。在公有制经济存在劳动力进入限制及退出制度不足的情况下，引导非公有制经济结构的转型升级，进而创造更多新的就业岗位，应是我国发展非公有制经济的应有之义。对此，应引导非公有制经济进入一些新兴产业包括部分战略性新兴产业，允许部分非公经济参与社会公用事业建设，充分发挥其灵活、高效的优势，创造更多的有效就业岗位。此外，也可引导部分劳动密集型非公经济进入农村和乡镇，[6]就近参与新农村和新型城镇化建设，助力农业现代化和产业化，以此吸纳农村剩余劳动力，缓解社会就业压力。
(五)加快发展应用技术教育，以提升劳动者的就业与择业能力
随着高新技术尤其是信息技术的快速发展，劳动密集型企业的数量和优势日益降低，企业对生产和服务人员的技术要求越来越高，而大量劳动者在短时间内难以胜任这种新变化，导致结构性失业。[7]因此，培养适应地方经济发展需要、具有创新和创造能力的应用技术人才，成为现代高等教育转型发展的必然选择，也是提高劳动者就业和择业能力的重要途径。第一，在优化教育结构、提高基础教育质量的同时，积极发展职业教育和成人教育。应根据劳动力市场需求的变化，构建全方位、多层次的职业教育体系，并推动部分高等院校的转型，促进高等教育由“精英型”向“大众化”转型，以满足经济社会发展对高素质劳动者的需求和人民群众对多样化教育的需要，使劳动者具备维持自身生存和发展所应掌握的文化知识和职业技能，从而获得体面工作。第二，建立和完善新型劳动者终身职业培训体系，提高劳动者持续就业能力。整合社会资源，优化公共就业培训体系，同时推动构建员工在职就业培训、人职培训、失业人员再就业培训体系，最大限度减少由于产业结构调整而带来的结构性失业冲击，使劳动者具备更强的持续就业能力。第三，通过多种培训形式提升农村剩余劳动力的就业能力。可依托大专院校、各类培训机构和企业，特别是职业学校和成人学校，大力开展农村剩余劳动力转移培训，以此提升农村剩余劳动力在城市的就业能力。第四，在引导毕业生转变就业观念的同时，通过优化教育和培训内容，提高毕业生的就业能力。一方面，根据社会经济发展的需要，培养企业急需的高素质技术型、知识型人才。[8]另一方面，遵循市场机制，根据企业对不同专业求职者的要求，有针对性地加强毕业前的就业指导和就业技能培训，以此拓宽毕业生的就业门路。
责编：杨军
